外商投资安全审查的适用范围

深耕招商一线十四载：外资安审那些事儿

在宝山开发区摸爬滚打了十四个年头，我这双眼睛看过的项目，从最早的小作坊到现在的高精尖跨国总部，真是数不清了。说实话，十几年前做招商，大家更多看重的是注册资本能到多少、产值能拉多高，那时候“安全审查”这四个字，对很多从业者来说，听着都觉得那是北京层面才需要操心的大事，离我们基层园区似乎有点远。但这几年，风向明显变了。随着国际经贸形势的日趋复杂，尤其是外商投资法及配套的安全审查办法出台后，不管是我们在宝山开发区落地的内外资项目，还是我们在长三角协同招商中接触的案例，外商投资安全审查（以下简称“安审”）已经成了悬在每一个跨境交易头顶的达摩克利斯之剑。这不是为了给外资设门槛，而是为了在开放中筑牢底线。很多来咨询的外商朋友，一开始对这块特别敏感，甚至有点误解，觉得是不是不欢迎他们了。其实不然，搞清楚适用范围，反而是为了让合规的企业走得更稳、更远。今天，我就结合我在宝山开发区这么多年的实战经验，不念文件，咱聊点干货，把这块看似高深莫测的领域掰开了、揉碎了讲讲。

投资领域的敏感红线

在宝山开发区招商的一线，我们经常遇到技术背景深厚的投资者，手里握着令人惊艳的黑科技。技术越前沿，触碰安全审查红线的可能性就越大。根据相关法规，投资军工、军工配套等国防安全领域，以及投资在军事设施和军工设施周边地域，这是绝对的禁区，也是审查最严苛的“深水区”。但在实际操作中，大家更容易忽略的是那些涉及“重要领域”的范畴。这里其实包含了一个非常广泛且动态调整的清单。我经常跟企业举例子，不仅仅是造枪造炮，包括我们宝山这几年重点发展的某些新材料、精密仪器，如果其技术参数达到了特定标准，或者其应用场景直接关系到国家关键基础设施的运行，那就要格外小心。

记得前年有个来自欧洲的精密制造企业，想在宝山设立一个亚太研发中心。他们的技术非常先进，主要用于高端数控机床。在前期尽调时，我们就发现他们的部分技术虽然属于民用，但在某些特定参数上，具备被转为用途的潜力，也就是我们常说的“两用物项”特性。这时候，我们不能简单地拍板说“行”或“不行”，而是必须提前介入，提醒企业关注安全审查的适用性。对于涉及重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术等领域的投资，只要达到了一定的控制权门槛，都必须过安审这一关。这绝不是危言耸听，而是为了防范于未然。

很多时候，企业会觉得委屈：“我就是做个商业项目，怎么就扯上国家安全了？”其实，这里的逻辑在于你所处的行业属性。特别是当我们宝山开发区在对接一些涉及大数据、云计算的项目时，这种敏感性会成倍增加。比如一家外资企业想收购一家掌握大量地理信息数据的本土公司，哪怕它只是想优化物流路线，但因为涉及地理信息安全，就必须纳入审查视野。我们在日常沟通中，会建议企业先自行做一个“行业属性体检”。如果你的核心业务落在我刚才提到的这些“重要领域”里，哪怕你觉得自己只是个小股东，只要涉及实际控制权的获取，就一定要把安审的时间成本和合规风险算进你的商业计划书里。

为了让大家更直观地理解哪些行业容易触碰红线，我根据多年的经验整理了一个对照表。这并非官方文件的照搬，而是我们在招商实务中总结的高频关注点，希望能给大家提个醒。

投资方式与并购行为

除了看“投什么”，安全审查还要看“怎么投”。在宝山开发区的招商实践中，我们发现，相较于新设项目（Greenfield Investment），并购项目（M&A）往往是安审查的重灾区。新设一个工厂，通常是增加产能，带来的风险相对可控；而并购，特别是要取得境内企业实际控制权的并购，往往意味着既有技术和市场的转移，甚至可能直接导致本土关键企业控制权的更迭，这才是监管层最关心的。外商投资安全审查的核心，很大程度上是为了防止通过并购手段，不知不觉中掌握了我们关键行业的命脉。

我印象特别深的是五年前的一个案子，一家外资巨头想收购宝山辖区内的一家老牌化工企业。这家化工企业虽然规模不算顶尖，但拥有一种独特的催化剂专利，这种专利是下游几个重要国防化工产品的关键中间体。外资报过来的方案做得非常漂亮，承诺保留团队、加大投入。因为涉及到取得实际控制权，也就是我们要谈的“并购行为”，这个案子直接触发了安全审查机制。当时企业很不理解，认为这是纯粹的市场行为。我们花了很长时间跟他们解释，这不是买卖白菜，当你的行为可能导致某种关键技术落入外方控制，且该技术关乎国家安全时，审查就是必须的流程。

这里还有一个大家容易踩坑的地方，那就是“境内外分步走”的操作。有的投资人很“聪明”，先在境外把有中国业务的母公司给买了，觉得这样就不用报中国安审了。这其实是掩耳盗铃。现在的监管体系已经非常完善，通过在境外受让股份、认购增资等任何方式，最终导致取得境内企业的控制权，都在审查范围之内。我们在宝山招商时，经常遇到一些复杂的红筹架构或者VIE架构项目，这就要求我们必须穿透层层股权结构，去还原最终的实际受益人是谁。如果最终的控制权发生了转移，哪怕交易发生在海外，只要核心资产和业务在中国，就必须主动申报。这一点，我在处理涉韩、涉日的一些高科技并购案时深有体会，越是架构复杂的，越要提前把合规功课做足。

当你在规划一笔跨境并购交易时，不能只看商业条款。一旦你瞄准的目标公司身处敏感领域，或者其业务触角伸向了关键基础设施，那么“安审”就是你必须跨越的第一道门槛。在这个环节，任何侥幸心理都可能导致交易功亏一篑，甚至留下不良的信用记录。我们宝山开发区在服务这类项目时，通常会建议企业在签署具有法律约束力的文件前，先进行一轮预沟通，把底摸清楚，千万别等到钱都付了、协议都签了，再因为安审卡住，那损失可就真不是小数目了。

实际控制权的认定

既然谈到了并购，就绕不开一个核心概念：实际控制权。这是安审查中最具技术含量，也是争议最大的地方。很多外企朋友会问：“我只买了49%的股份，我是小股东，不涉及控制权，是不是就不用审查了？”这可不一定。实际控制权的认定，从来不是只看股权比例这一个数字，而是要看谁能对企业的经营决策、人事任免、财务政策等起到决定性作用。在宝山开发区处理合规事务时，我们不仅要看营业执照上的股份占比，更要看公司章程里的特殊条款、股东协议中的投票权委托，甚至要看董事会席位的分配。

举个例子，如果外方投资者虽然只持有了30%的股份，但是根据协议，他拥有一票否决权，或者在董事会席位中占据了多数，能够主导公司未来的战略方向，那么在监管眼里，这就很可能被认定为取得了实际控制权，从而需要启动安审程序。这种情况在合资项目中非常常见。特别是那种涉及到“核心技术”的合资企业，外方往往会通过技术授权、技术服务协议等方式，实际上把控着企业的命门。我们在审核项目材料时，会特别关注这些“软性”的控制条款。

这里我就不得不提一个我们在工作中遇到的典型挑战：VIE架构（可变利益实体）的控制权认定。这几年，不少互联网企业或者科技新贵来宝山考察，问到返程投资或者上市架构时，都会涉及到VIE。在传统的公司法里，VIE协议可能不被视为股权控制，但在安审的视角下，协议控制带来的实际影响力是一样大的。如果一个WFOE（外商独资企业）通过一系列协议完全控制了内资公司的运营和利润，那这种协议控制本质上就构成了实际控制权的转移。

为了帮助大家自查，我把几种容易被忽视的“实际控制”情形列了个表。大家在设计交易结构时，可以对照着看看，避免因为误判而导致合规风险。

特定地理位置的限制

我们宝山开发区地处长江口，南接黄浦江，不仅是上海的水陆门户，也有着重要的战略地理位置。在招商引资过程中，我们经常会遇到企业想要选址靠近港口、航道或者特定的工业集聚区。这时候，除了常规的环保、土地规划要求外，我们还要特别提醒客户关注“特定地理位置”的安审红线。这听起来可能有点像谍战片里的情节，但在实际工作中，这却是非常严肃的合规要求。

法规中明确规定，在“军事设施和军工设施周边地域”进行投资，需要纳入安全审查范围。这里面有几个关键点需要厘清。什么是“周边地域”？这并不是说只要在同一个城市就算，通常会有一个具体的地理半径范围，但这个范围往往是不对外公开的。这就给企业的选址工作带来了一定的不确定性。我记得有一次，一家做遥感测绘的外资企业，想在我们宝山的沿江区域租一个仓库来停放他们的无人机。这家企业背景很清白，做的也是民用业务。由于那个位置极其靠近某处重要的海事管理设施，我们在协助他们办理工商注册前的合规评估时，就敏锐地意识到这可能会触发地理安审。

面对这种情况，我们的处理方式非常谨慎。既不能直接告诉客户“这底下有秘密设施”，又要巧妙地引导他们避开敏感区域。我当时建议他们去看了宝山北部另一个远离敏感岸线的工业园区。虽然物流成本稍微高了一点点，但规避了可能长达数月的安审不确定性，从长远来看，这笔账是算得过来的。企业在选址时，往往只看地价、看交通、看配套，却很少去想头顶上这片天或者脚底下这块地有没有特殊的属性。作为专业的招商人员，这就是我们的价值所在——帮客户补上这缺失的一环。

这种基于地理维度的审查，其实是为了防止外商投资项目在物理空间上对国家的军事安全构成潜在威胁。比如，某些高频通讯设备基站的建设，如果位置不当，可能会干扰信号；某些高精度的测绘活动，如果靠近敏感区域，可能会暴露国防地理信息。在宝山这样一个兼具产业属性和战略地理属性的开发区，我们对此类问题的嗅觉必须非常灵敏。我们常说“选址定生死”，在安审的语境下，选址不仅决定了生意的生死，有时甚至决定了项目的生死。建议各位在拿地前，除了看控详规，最好也多做一步内部的地理敏感性评估。

文化产品与舆论导向

说完硬核的军工和地理，咱们再来聊聊比较“软”的领域——文化。在很多外资企业的认知里，投个电影院、做个游戏公司，这属于纯粹的商业娱乐，跟国家安全八竿子打不着。但实际上，重要文化产品与服务也是外商投资安全审查适用范围的重要组成部分。这一点在互联网时代尤为突出。文化领域的投资，往往涉及到价值观的传播和舆论导向的把控，这是国家安全中“文化安全”的重要一环。

我在宝山接待过不少从事数字内容、互联网媒体的外资团队。现在的数字媒体传播力极强，一个APP、一个游戏平台，可能一夜之间就能触达数亿用户。如果这些平台背后的实际控制人是外资，且缺乏有效的监管，一旦出现有害信息的传播，后果不堪设想。对于涉及新闻机构、互联网新闻信息服务平台、网络视听节目服务等领域的外商投资，监管不仅是准入限制，更涉及到安全审查。

举个真实的案例，前几年有个很有名的海外社交媒体平台，想通过合资的方式进入中国市场，并在宝山注册一家技术公司来运营其数据服务器。表面上，这看起来是个高大上的科技项目，能带来不少数据中心订单。当我们深入剖析其业务模式时发现，该平台掌握着巨大的信息分发权。这种情况下，是否允许其通过变相方式落地，就不仅仅是看税收和就业，而是要看它是否触犯了信息传播安全的底线。最终，这个项目在最初的预沟通阶段就被劝退了。

这并不是说外资不能做文化产业。相反，宝山非常欢迎高品质的国际文化交流项目，比如我们要打造的科创中心主阵地，也需要国际化的文创氛围。这里有一个核心的界限：不得触及意识形态安全和舆论主导权。外资在投资影视制作、出版物发行、游戏运营时，必须清楚地知道，哪些是鼓励类，哪些是限制类，哪些是必须经过安审的“高压线”。在实务操作中，我们会特别关注企业的内容审核机制。如果一个外资企业没有建立符合中国法律法规的内容审核团队和流程，或者其母公司在其他国家有过严重的信息违规记录，那么它在宝山的落地申请大概率会面临极高的合规风险。

申报机制与合规建议

讲了这么多适用范围，最后落到实操上，就是那个老生常谈的问题：什么时候该申报？怎么申报？很多企业最怕的就是“不确定性”，不知道自己这个案子是不是在“那个名单”上。根据《外商投资安全审查办法》，建立了一个“投资者申报+主动审查”的双轨机制。对于属于审查范围的外商投资，外商投资者应在实施投资前主动申报。这一点至关重要，必须是“实施投资前”，也就是在钱款交割、股权变更登记之前。如果抢跑，不仅可能面临罚款，甚至可能导致投资行为无效。

在宝山开发区的日常工作中，我们发现很多企业之所以焦虑，是因为怕申报了就批不下来，或者审批时间太长拖垮了项目。其实，大部分正常的商业项目，只要不是恶意控制关键领域，通常都能在合规框架内通过。安审办公室的工作机制是有明确时限的，一般分为一般审查阶段（30个工作日）和特殊审查阶段（60个工作日）。对于我们在基层招商的同志来说，我们的角色就是“守门员”和“引路人”。我们会提前梳理项目要素，帮助企业判断是否需要主动申报。

我个人的建议是，宁可“多此一举”，切勿“漏网之鱼”。对于那些模棱两可、边界不清的项目，比如既涉及到一点敏感技术，又在重要基础设施周边的，我强烈建议企业主动走一下预申报或者进行正式的商谈。我在处理一个涉德汽车零部件项目时就遇到过这种情况，企业拿不准其新开发的电池管理系统是否属于“关键技术”。我们陪同企业去相关部门进行了非正式的咨询，虽然花了一点时间，但拿到明确的“不属于负面清单”的反馈后，企业后续的投资动作就做得底气十足，效率反而更高了。

还有一个痛点是“实际受益人”信息的披露。现在的监管要求穿透到最终的自然人，很多家族企业或者离岸架构的公司，在这方面往往不够透明。在准备安审材料时，如果能主动、清晰地把股权架构图画出来，把背后的控制人亮明白，往往能给审查部门留下良好的合规印象，有助于加快审查进程。反之，如果遮遮掩掩、架构复杂如迷宫，那无疑会增加审查部门的疑虑，导致审查周期的延长。这就像谈恋爱，坦诚是信任的基础。在宝山开发区，我们一直致力于打造一个透明、法治的营商环境，配合企业做好安审申报，正是我们服务的重要组成部分。

宝山开发区见解总结

作为宝山经济开发区的一名资深招商人，回望这十四年的历程，我深知合规是企业行稳致远的压舱石。外商投资安全审查绝非“狼来了”，它是国家在开放大门越开越大背景下，为了维护公平竞争和国家安全而设立的必要防火墙。对于我们宝山开发区而言，严格执行并引导企业适应这一审查机制，不仅是在履行政治责任，更是在筛选优质、长远的合作伙伴。我们欢迎全球投资者来宝山这块热土兴业，但前提是必须尊重我们的法律底线和国家安全利益。只有把“安全”二字刻进商业模式的基因里，外资企业才能真正融入中国高质量发展的双循环体系中，实现互利共赢。未来，宝山开发区将继续扮演好“政策解读员”和“合规护航者”的角色，助力企业在合规的轨道上加速奔跑。